Amministrazioni

3. Le amministrazioni comunali in epoca veneta

La mancanza di informazioni dirette e sicure non permette di descrivere con precisione il processo di formazione dei comuni rurali nel territorio bresciano, anche se intorno alla fine del XII secolo e all’inizio del successivo cominciarono a venire citati in atti pubblici consoli e vicini con riferimenti specifici al comune di appartenenza. Ma è solo a partire dal secolo XIV che vennero redatti i più antichi statuti che ci sono pervenuti per il territorio bresciano, quelli di Bovegno, Cimmo e Orzinuovi, all’interno dei quali furono definiti ruoli e funzioni degli organi e degli uffici presenti in tali comuni. La piena maturità dell’istituto comunale fu raggiunta nel XV secolo, quando anche i rapporti con le realtà sovracomunali, con Brescia e con Venezia potevano dirsi consolidati.

La fonte legislativa primaria per l’amministrazione del comune di antico regime in area bresciana era rappresentata dagli statuti. Lo statuto conteneva norme destinate a esaurirsi entro i confini dell’ambito territoriale su cui si affermava il potere della comunità, le quali avevano lo scopo di garantire l’attuazione di un sistema di controllo efficiente sulla vita giuridica e amministrativa, assicurare la prevenzione dei crimini, la riscossione dei tributi. Nel quadro della gerarchia delle fonti, le norme statutarie di una comunità rurale esistevano solo in quanto approvate dagli statuti cittadini e dalla legge veneta. Con il consolidamento delle strutture dello stato regionale e con il conseguente progredire degli interessi veneziani verso la terraferma, l’amministrazione dei comuni venne regolamentata sempre di più da disposizioni generali e particolari emanate dai diversi capitani di Brescia e dai sindaci inquisitori di terraferma.

Il perno della vita amministrativa comunale era costituito dall’assemblea di tutti i capi famiglia residenti nel comune, denominata vicinia generale o semplicemente vicinia; tale organo era composto da tutti i capi famiglia di età superiore ai diciotto anni, deliberava validamente con la maggioranza semplice, e a ogni convocazione, per essere valida, dovevano essere presenti almeno i due terzi dei capi famiglia, i cui nomi erano di solito elencati per rendere ancora più esplicita l’obbligazione personale. Il cerimoniale di convocazione prevedeva forme solenni secondo le quali il console, incaricato della convocazione e garante dell’adunanza, provvedeva a chiamare ogni capo famiglia e faceva avvertire l’intera comunità con il suono della campana della chiesa parrocchiale, i verbali delle adunanze venivano redatti a cura di un notaio o cancelliere comunale. L’assemblea generale era anche il centro della vita politica della comunità, e al suo interno venivano eletti o confermati tutti i magistrati e gli organi comunali che poi dovevano attenersi alle decisioni che venivano deliberate. La vicinia in pratica coincideva con il comune, concentrando in sè tutte le prerogative dell’ente di cui costituiva la massima istanza rappresentativa: proprio in virtù di tale coincidenza, nella redazione dei profili particolari si è scelto di segnalare la presenza di tale organo solo per i comuni per i quali esso risultava espressamente segnalato dalle fonti.

Per rendere più agevole il processo decisionale esistevano però altri organi collegiali e assembleari che spesso affiancavano la vicinia: si trattava di consigli, variamente denominati, che rappresentavano l’organo cui veniva delegata in gran parte l’attività amministrativa complessiva; la nomina dei membri di questi collegi avveniva generalmente a cavallo del primo giorno dell’anno durante la riunione della vicinia che provvedeva in quella sede a eleggere anche tutti gli altri magistrati o ufficiali comunali; tali nomine seguivano a volte norme complesse per rispondere alla necessità di assicurare la rappresentanza in consiglio di ogni contrada del comune. Non bisogna infatti dimenticare che l’unità “comune” era costituita da una serie di piccoli aggregati e insediamenti a volte distanti tra loro, che il capitano Giovanni da Lezze nel catastico bresciano del 1610 indicava generalmente come “terre”. Spesso, dove esistevano più di due organi deliberanti, era il consiglio con il minor numero di membri a tenere le redini della vita comunitativa, data la difficoltà di convocare il consiglio dei capifamiglia di tutto il comune, soprattutto nei periodi stagionali in cui i lavori agricoli assorbivano quasi completamente la disponibilità di tempo. A capo di tali consigli di solito era un console (a volte affiancato da un collega) con il compito di coordinare, preparare e presiedere i lavori degli organi deliberanti e di dare seguito alle decisioni adottate. In molti comuni il console aveva compiti giurisdizionali, limitatamente alle infrazioni statutarie e in casi più rari e particolari era giudice di primo grado (si veda per esempio Bagolino), assumendo in questi casi il nome di console giusdicente. Durata della carica ed eventuale rotazione con i colleghi variavano da comune a comune, ma la contumacia dopo l’uscita di carica era praticamente obbligatoria per i consoli come per gli altri ufficiali o magistrati, in ogni comune.

Il compito del maneggio del denaro spettava a un tesoriere o cassiere, detto massaro, che aveva il compito di esigere e sborsare il denaro di spettanza comunale per titoli di credito, tasse o imposte e per il pagamento delle spese comunali, ma non aveva possibilità di decidere dell’utilizzo del denaro pubblico. La carica era generalmente messa all’asta al miglior offerente che doveva presentare prima di entrare in carica “idonea sigurtà” cioè fideiussione come garanzia patrimoniale e penale del suo operato. Oltre ai massari generali potevano essere eletti massari particolari, delegati alla gestione di particolari e specificati servizi (massari ai forni, massari della cantina, massari delle condanne).

Sul corretto operare dei massari e dei consoli, e in pratica su tutta la gestione finanziaria e patrimoniale del comune e dei beni comunali, vigilavano ufficiali con compiti di revisione e controllo, generalmente chiamati ragionatori o calculatori, o (come nel caso di Bagolino) sindici. Dopo avere ricevuto l’incarico dalla vicinia o dal consiglio e avere provveduto a controllare e saldare i conti dei tesorieri uscenti, consegnavano la nuova gestione finanziaria agli ufficiali entranti.

I campari erano incaricati di custodire le terre, le possessioni e le acque esistenti nel loro comune, prestando sorveglianza contro i danneggiamenti; dovevano giurare di esercitare legalmente il loro ufficio e di non accusare nessuno falsamente; al loro salario andava aggiunta una parte dei proventi derivanti dalle multe comminate in seguito alle accuse di infrazioni presentate ai consoli comunali.

Il compito di quantificare i danni dati o di stimare i pegni dei debitori spettava agli estimatori, eletti in numero variabile a seconda delle necessità. Sempre con lo stesso nome ma con funzioni diverse erano eletti gli estimatori deputati alla redazione dell’estimo, in base al quale poi venivano proporzionalmente suddivisi i carichi fiscali costituiti da tasse e imposte di varia natura, sia locali sia imposti da Brescia o Venezia.

Vi erano poi ufficiali che venivano nominati di volta in volta in caso di necessità, e che generalmente prendevano il nome di deputati; in numerosi comuni venivano eletti deputati alla sanità, deputati alle seriole o rogge, deputati alla carità.

Il complesso dei beni patrimoniali di numerosi comuni, costituito in genere da terre, boschi, mulini o forni ma anche da altre risorse sfruttabili, giustificavano la funzione di figure istituzionali particolari come i bollatori o pesatori, incaricati di verificare le frodi commerciali nelle transazioni tra privati, oppure i massari, ufficiali delegati dal comune alla conservazione e gestione di porzioni del proprio territorio soggette a circostanze particolari (si vedano a esempio gli ufficiali del Venzago nel comune di Lonato).

Nei comuni anche minori era quasi sempre presente un canevaro addetto agli approvvigionamenti di alcuni generi di prima necessità, quali vino e pane, per la caneva comunale. Oltre a essere un’osteria, la caneva era una sorta di spaccio di questi generi alimentari, e veniva solitamente gestita dal comune che ne appaltava la conduzione. Particolare rilievo assumevano nei comuni più grandi i conduttori di appalti per l’esazione dei dazi e i conduttori dei mulini e delle taverne.

Una funzione del tutto particolare, di grande rilevanza per il comune, era poi quella svolta dai sindici o procuratori: negli statuti con tale nome si designavano i rappresentanti legali nominati dalla vicinia con la delega di rappresentare e difendere il comune in situazioni processuali originate da controversie o cause di vario genere. Occorre però precisare che in molti comuni con lo stesso nome di sindici venivano individuati ufficiali investiti di mansioni del tutto diverse. Il capitano Giovanni da Lezze nel catastico bresciano indicava con il nome di sindici gli ufficiali reggenti dell’amministrazione comunale, senza dare ulteriori specificazioni sulle loro effettive mansioni; negli statuti del comune di Bagolino venivano chiamati sindici due ufficiali preposti al controllo delle procedure amministrative e alla revisione contabile della gestione economica svolta dai consoli.

Nella zona di pianura infine esistevano alcune terre esenti definite dal capitano Giovanni da Lezze “terre di giurisdizione”, generalmente assimilabili ai feudi, ma che corrispondevano in realtà più a vere e proprie enclaves soggette a situazioni giurisdizionali e fiscali del tutto particolari spesso derivanti da antichi privilegi, che ad entità territoriali o politico-istituzionali.

Nel corso del XVII secolo e ancor più nel XVIII secolo si moltiplicarono gli interventi da parte di capitani e sindaci inquisitori in terraferma per regolamentare l’organizzazione interna dei comuni del territorio bresciano soprattutto in materia di gestione della finanza e delle spese locali, ma anche per tentare di razionalizzare la vita politico-amministrativa delle comunità rurali. Questa attività fu svolta inizialmente dai capitani di Brescia e, in un secondo momento, dai sindaci inquisitori in terraferma, magistratura che, nata con competenze di carattere giudiziario in particolare nella giurisdizione d’appello, prese nel XVII secolo a occuparsi con sempre maggiore incidenza di questioni amministrative (Knapton 1988 b). Gli ordini emessi nel XVII secolo affrontavano generalmente i problemi connessi al mancato rinnovo delle cariche pubbliche che rendeva difficile il controllo della gestione finanziaria di sindaci, consoli e massari, mentre dall’altro comportava il rafforzamento di “oligarchie rurali” simili a quelle cittadine (Montanari 1996). Tuttavia il nesso problematico di maggiore importanza nella vita politico-amministrativa delle comunità rurali, affrontato dai sindaci inquisitori e dai capitani veneti a partire dalla seconda metà del XVII secolo e con maggiore incisività nel XVIII secolo era rappresentato dalla distinzione all’interno delle comunità tra originari e forestieri: solamente gli abitanti “originari” o “antichi originari” della comunità potevano infatti godere dei beni e dei diritti comunitari e partecipare alla vicinia e quindi alla vita politica, i “forestieri” o “nuovi originari”, coloro cioè che si erano trasferiti nella comunità provenienti da altre località, ne rimanevano invece esclusi. La condizione di “forestiero”, tra l’altro, non si tramutava in quella di originario anche dopo molti anni o addirittura generazioni di permanenza di una famiglia presso la comunità. I “forestieri” non intervenivano nelle decisioni del comune in materia di spese, taglie e controllo contabile, perciò, oltre a non poter godere delle risorse derivanti dai beni della comunità, dovevano spesso pagare carichi maggiori di taglie. Nel 1674 i sindaci inquisitori in terraferma, con uno sforzo che risultò comunque vano, tentarono di risolvere le liti pendenti, assai generalizzate nei comuni, ripetendo poco dopo interventi analoghi anche nel bergamasco (Knapton 1988 b). Nel 1720-1721 i sindaci inquisitori in terraferma aggiornarono le norme per l’amministrazione finanziaria dei comuni e affrontarono nuovamente il problema della discriminazione fiscale, che coincideva nei fatti con una discriminazione politica tra originari e forestieri, stabilendo che le taglie imposte agli uni e agli altri dovessero essere uguali. Nel 1724 il capitano Giorgio Pasqualigo promulgò un testo d’accordo, la “transazione … stabilitta tra li originari, ossia spettabile territorio bresciano dall’una, e li forastieri o contribuenti originari co’ comuni dall’altra …”, datata 13 gennaio 1724, che oltre a vari capitoli riguardanti la più equa e trasparente distribuzioni di carichi ed entrate comunitarie tra i due gruppi di residenti, stabiliva norme che allargavano la rappresentanza politica del comune e garantivano la partecipazione alla vicinia a un certo numero di “forestieri”. L’accordo prevedeva tuttavia che per poter godere dei vantaggi previsti i “forestieri” dovevano versare una tantum un contributo pari a venti volte la porzione di entrate che in ciascun comune sarebbe spettata ad essi: inutile dire che in questo modo la portata del provvedimento risultò fortemente limitata (Tagliaferri 1978; Knapton 1988). Dopo alcuni decenni di stasi intorno agli anni sessanta del XVIII secolo ci fu una ripresa di iniziativa da parte dei capitani che tentarono di estendere alla vita amministrativa dei comuni delle valli, con particolare riguardo alla gestione finanziaria, numerose norme emanate per il territorio (Knapton 1988 b).

Il tentativo riformistico più coerente e deciso fu avanzato da Francesco Grimani, capitano e vicepodestà di Brescia nel 1763-1764. Egli procedette anzitutto a un’indagine sistematica condotta sulla base di un questionario a stampa. Nella “descrizione generale della popolazione e della città e provincia di Brescia”, frutto di questa raccolta sistematica di dati, erano elencati tutti i comuni del territorio bresciano, a esclusione di quelli della riviera di Salò, suddivisi per corpi e quadre, e per ciascuno di essi erano indicati il numero di originari, di forestieri, le attività professionali svolte dagli abitanti e il numero complessivo delle anime. Il quadro statistico forniva anche il numero degli animali e degli opifici presenti in ciascun comune (Descrizione generale 1764). In questo modo la questione originari-forestieri fu quantitativamente determinata e il Grimani potè sulla base delle conoscenze acquisite emanare una disposizione di carattere generale, la “terminazione generale dell’illustrissimo ed eccellentissimo signor Francesco Grimani … per la polizia ed economia delli comuni della provincia bresciana”, datata 2 novembre 1764, e disposizioni specifiche per alcune comunità che presentavano problemi di particolare urgenza, come a esempio la terminazione datata 9 novembre 1764 per il buon governo del comune di Rovato che stabiliva la composizione di vicinia e consiglio e le modalità di elezione delle cariche (terminazione per Rovato 1764). La terminazione generale risolse drasticamente il conflitto tra “originari” e “forestieri” e stabilì che vi fosse una completa parità di diritti tra gli “originari” e i “forestieri” residenti da oltre cinquant’anni se provenienti da altre località dello stato veneziano e da più di vent’anni se oriundi di altri stati (Knapton 1988 b; Montanari 1996). Secondo Knapton si può dubitare della reale incidenza dell’azione riformistica del Grimani sull’assetto politico amministrativo delle comunità rurali, anche per la brevità del suo mandato; tuttavia, sempre Knapton ritiene sulla scorta di vari indizi che, anche grazie all’ammissione alle vicinie di nuovi elementi, la situazione si fosse in qualche modo messa in movimento (Knapton 1988 b).

Nel 1765 Pietro Vittor Pisani, il capitano vicepodestà che successe a Grimani, emanò la terminazione “per la regolazione del comune di Quinzano” (terminazione per Quinzano 1765). Lo stesso Pisani compì nello stesso anno la visita alle tre valli del bresciano, richiedendo ai cancellieri delle valli e delle singole comunità la compilazione di relazioni sull’assetto istituzionale di ciascuna valle nel suo complesso e dei singoli comuni (i dati ricavati da quanto è pervenuto della documentazione prodotta in quell’occasione sono riportati nei profili particolari intestati a ciascuna valle e comune). In seguito alla visita emanò due terminazioni per il governo della val Trompia e della val Sabbia e dei loro comuni, nelle quali ribadì quanto stabilito dalla terminazione generale dal Grimani sull’equiparazione dei diritti tra “originari” e “forestieri” e dettò alcune norme per l’amministrazione economico-finanziaria dei comuni delle due valli (terminazione per la Val Trompia 1766; terminazione per la Val Sabbia 1766).

Montanari ritiene che per gli aspetti della riforma legati al godimento dei beni comuni anche da parte dei forestieri vi sia stato da parte dei successori del Grimani, in particolare del Pisani, una sostanziale regressione, e che i propositi di riforma degli ordinamenti locali siano rimasti sostanzialmente inattuati soprattutto per non scalfire un compromesso istituzionale tra il governo veneziano e gli storici detentori del potere locale, fondato sì su privilegi e iniquità, ma garante tuttavia della continuità del gettito erariale (Montanari 1996).